山东省国家税务局关于进一步加强税收征管基础建设工作的意见

    加强税收征管基础建设工作，是推进依法治税和实现税收征管信息化、专业化的需要，是“三基”建设成果的集中体现和主要载体，也是创新机制和手段，完善和深化税收征管体制，提高税收征管质量和效率的前提和基础。为进一步夯实税收征管基础，不断提升税收管理与服务的质量和效率，促进我省国税系统税收征管工作的健康、有序开展，现结合贯彻落实国家税务总局《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发［2003］124号），就进一步加强我省国税系统税收征管基础建设工作提出如下意见，请各地立足本地实际，采取各种行之有效的措施，认真抓好贯彻落实。

    一、准确把握新机制下税收征管基础工作的内涵及其发展要求

1、在信息化加专业化的新税收征管机制下，税收征管基础的内涵发生了深刻的变化。信息技术应用成为处理税收征管基础工作的主要手段，各类征管信息系统成为反映税收征管基础工作成果的基本载体，税源管理和纳税服务成为税收征管基础工作的重要内容。以信息技术应用为依托，以涉税信息数据的有效控制、采集、处理、应用为主线，以规范执法、强化管理、优化服务为重点，以提高税收征管质量和效率、降低征纳成本为目标，涵盖整个税收征管工作过程的各项基础性工作，是新机制下征管基础工作的基本内涵。

2、税收征管基础，包括科学的征管组织体系、高素质的税务干部队伍、严密协调的岗责体系、精细高效的税源控管体系、优质规范的纳税服务体系、规范简明的工作流程、简约实用的绩效考评机制、科学统一的征管信息系统等一系列内容。仅从业务角度看，则以岗位职责确定、征管制度建设、税源监控管理、纳税服务体系、征管信息化建设、征管质量控制、征管资料管理、征管业务技能等为主要内容。

3、税收征管基础工作的总体目标和要求是：基本职能清晰，岗位职责明确；基本技能达标，人员素质过硬；基本制度健全，工作衔接紧密；基本手段齐备，应用准确快捷；基本程序规范，执法严格公正；基础税源清楚，管理监控到位；基础管理牢固，纳税服务优化；基础资料齐全，信息数据准确。各级要顺应形势发展要求，不断更新观念，准确把握新机制下征管基础工作的内涵，以加速信息化建设为依托，以数据信息的深化应用为重点，创新机制，创新手段，夯实征管基础，使我省国税系统的征管质量和水平再上一个新台阶。

4、税收征管基础建设要遵循依法治税、简约规范、科学高效的原则有序开展。依法治税是税收工作的灵魂，严格落实税收法律、法规及各项税收政策，是税收征管基础建设的永恒课题。规范管理与服务，既是税收法律、法规得以贯彻落实的有效保障，也是发挥信息技术对夯实征管基础工作依托作用的必要条件。遵循税收征管内在规律，以信息化为依托，充分运用现代科学技术，增加征管基础建设工作的科技含量，合理简化办税环节和程序，建立与现代信息技术相适应的征管组织体系和征管工作流程，提高办税质量和效率，是征管基础建设发展的客观要求。

    二、重组征管业务，优化征管流程，完善征管组织体系

5、按照税收征管运行规律和信息化的要求，对原来贯穿在政策咨询、税务登记、发票管理、申报征收、税源管理、税务稽查等各环节中的税收征管业务，进行梳理、归并、优化、简化，以事件（任务）发起为线索，充分考虑与纳税人的关联程度，本着“提高效率、便于管理、利于监控、方便纳税人办税”的原则，进行业务重组，在此基础上重塑征管业务流程。新的征管流程，一方面要以调整、优化职能后的办税服务厅为载体，实现税务机关集中受理纳税人办理涉税事宜，有效解决纳税人办税多头跑、多次跑的问题；另一方面要以征管力量的优化配置为基础，将原来税务机关多个职能部门重复找纳税人的业务集中统一办理，有效解决税务机关多头进户、重复进户、重复采集信息的问题；同时，也要按照总局关于征收管理部门与稽查部门在税务检查上职责范围划分的三个原则，在保证稽查部门查处税收违法案件职能完整性的基础上，结合本地经济结构、税源分布和征管实际，科学、合理的划分日常检查与税务稽查的业务边界，有效解决多头检查重复检查和执法标准不统一的问题。要突出信息化的依托作用，应用现代信息技术，建立科学的监督考核机制，对各个业务环节的作业内容、作业标准、作业流向、作业时限进行明确规定，并以信息技术为支撑对相关内容予以固化，对各环节人员的工作状况和质量实时开展绩效评价，将征管业务纳入过程控制之中。

6、各级要根据业务重组、流程优化后管理服务工作的需要和增值税起征点提高后的工作实际，本着依法设置、科学规范、提高效率、强化管理、优化服务、降低成本的原则，立足本地实际，减少管理层次，简化工作程序，规范业务衔接，优化征管资源配置，积极探索和实践有效的管理方式和途径。要按照职责清晰、责任到人、岗位人员工作量相对饱满的原则，科学配置征管力量，对内设机构或岗位的职责适时进行调整、完善，进一步健全完善岗责体系，构建与信息化和专业化相适应的税收征管组织体系。

    三、调整、完善征管基础制度

7、要全面认真贯彻落实税收征管法及其实施细则和总局下发的各项配套制度、办法。要牢固树立依法治税、依法行政意识，深刻领会税收征管法及其实施细则的精神实质，熟练掌握并准确运用税收征管法及其实施细则开展执法与服务工作。要结合贯彻总局陆续出台的各项配套制度、办法，进一步广泛深入地开展税法宣传教育活动，力求使社会各界了解税收税收征管法及其实施细则的基本精神，掌握各项配套制度、办法的基本规定，积极主动地协税护税；使辖区内各类纳税人学法、知法、懂法，明确自身的权利和义务，自觉依法行使权利及履行纳税义务。

8、对现有税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收、缴纳入库、票证管理、会计统计、税源监控、纳税评估、纳税服务等各方面的规章制度，要在认真梳理的基础上，本着简明、规范、便于操作的原则，进行适当调整、完善，形成涵盖税收征管全过程的征管基础制度体系。要推行目标管理责任制，把各项征管基础制度的规定要求落实到具体的工作环节、工作岗位、工作人员，明确责任，强化控管，确保其贯彻落实到位。

9、要在坚持规范执法的前提下，尽可能简化审批程序。对于不应审批和可批可不批的事项，坚决取消审批制，视具体情况建立事项备案制度；对须依法审批的事项，要力求精简审批程序，简化审批手续，同时要建立起审批后的跟踪管理与监督检查制度，严格落实执法责任制和过错追究制。各级要对各种征管审批事项、征管文书进行一次清理，属于总局、省局统一规定但不适应实际工作需要的程序或文书，要及时提出修改、简化或废止的意见和理由，上报省局处理；凡自行设立的不符合法律、行政法规、规章规定的征管审批事项，一律取消。对保留审批事项的审批程序、手续、时限等要一并向社会公告，以增强税收行政执法的透明度。

    四、强化税源监控管理

10、税源监控管理作为国税机关控制税源底数，了解税源结构和分布状况，把握经济税源变化动向和发展趋势，掌握纳税人基本情况、生产经营状况和发展前景，分析评估纳税申报质量的重要举措，是新机制下征管基础和税务管理工作的主要内容。各级要从准确把握纳税人的生产经营规律、涉税信息变动规律入手，按照不同类型纳税人的特点，分别确定税源管理的内容和标准，建立起精细化、专业化的税源分类管理体系。要明晰职责，落实责任，健全机制，科学分类，重点管理，强化分析，严密监控，信息共享，有效解决新形势下“疏于管理，淡化责任”的问题，切实提高税源控管的能力、质量和效率。要积极探索信息化条件下税源监控管理内容、标准及过程细化、量化的有效办法和途径，努力丰富新机制下税源精细化、专业化管理的内涵。

11、税务登记是税务机关控管税源，堵塞征管漏洞,防止税款流失，维护正常税收秩序的基础性工作，也是纳税人依法履行纳税义务的首要环节。各级国税机关要按照税收征管法及其实施细则和税务登记管理办法的相关规定,积极做好纳税人的设立、变更、注销税务登记工作。要积极研究制定切实可行的措施，加强对外出经营业户、非正常户、停歇业户、未达起征点户、扣缴义务人的管理。要按照国家税务总局和国家工商行政管理总局的规定，密切与工商部门的协作配合，建立健全纳税人设立、变更、注销的信息互换制度，充分运用外部信息管理等系统和现代管理技术手段，及时掌握纳税人设立、变更等相关信息。要加强与技术监督、地税等部门的协作配合，加大清理检查各类登记户数的力度，及时发现和清理漏征漏管户，切实提高税务机关源头控管税源的能力。要积极依靠当地党委和政府，建立有效的协税护税工作制度，充分发挥社会化协作在税收征管中的作用。

12、落实各项税源监控管理的制度，切实提高税务机关掌控税基的能力。要按照税收征管法及其实施细则和总局的相关规定，切实落实好凭税务登记证件开立银行帐户及在税务登记证件加注银行帐号工作，为税源管理工作的开展提供便利条件。要落实纳税人财务、会计制度或者财务会计处理办法及会计核算软件的报备制度，并加强对相关制度、办法、软件的研究分析，以熟悉、掌握纳税人核算的内容、程序、方法，为税源评估监控工作的健康有序开展奠定坚实的基础。要以推行纳税信誉等级评定管理制度为契机，辅导、监督纳税人依法设立帐簿，准确核算生产经营成果，诚信纳税。要按照总局的统一部署推广使用税控收款机等税控装置，着力提升税源控管的科技含量，努力提高税务机关掌控税基的能力。

13、落实发票管理制度，管好、用好发票，充分发挥发票控管税源的基础作用。各级要按照税收征管法及发票管理办法等法律、法规的规定，切实加强发票印、领、用、存的管理工作。要督促用票单位和个人建立逐笔开具发票制度，不论购销商品还是提供、接受劳务服务，也不论购货方（接受方）取得与否，销货方（提供方）都必须开具发票。要强化发票“验旧购新”管理，审验旧票不仅要审验领、用、存的数量（本、份），而且要累计其开具的金额，并要与其申报纳税的销售额或营业额比对。要加大对发票违法行为的检查和惩处力度，有效遏制各类发票违法行为的发生。要落实发票限额限量供应措施，其发售的发票数量必须依据纳税人的经营规模、开票频率和纳税申报的诚实程度综合确定，凡不按规定申报、缴税以及有其他税收违法行为，拒不接受税务处理的，税务机关可以按规定停止发售发票，依法改正违法违章行为后再予以恢复发售。要积极研究简并票种、增强发票防伪功能的办法和途径（增值税专用发票另有规定的除外），促进发票管理的规范化、科学化。要积极推行普通发票即开即奖和违法违章举报奖励活动，通过发票刮奖和举报奖励，引导纳税人和消费者在经营购物过程中积极索要发票，调动广大消费者参与发票监督的积极性，有效促进全面开票制度的落实。要依托信息技术，逐步建立科学简便的普通发票协查比对机制，将普通发票协查纳入计算机管理，提高协查比对的效率和准确性，更好地发挥普通发票在税源管理中的基础性作用。

14、加强税收负担的测算和分析。要充分利用GDP等经济指标以及相关数据信息，加强税负变化动态分析；要运用工业增加值、社会消费品零售总额等相关经济指标，比较分析主要税种、行业和不同地区（如工业增加值与增值税的关联分析）的税收负担水平；要加强对企业各税种的税负测算，通过与地区税负和行业税负的对比分析，从税基的变化观察税负和税源变化趋势，提高对纳税人申报纳税情况的风险预期判断能力。要通过发展力税负（企业的基本生存能力）、同行业参照税负多角度的横向、纵向对比分析，正确判断本地区税源管理工作水准，找出差距和不足，明确进一步努力的方向和途径，使分析、测算成果更好地服务于税收征管、稽查和组织收入工作。

15、积极开展纳税评估，充分发挥其在税源控管中的作用。要将纳税评估的理念、方法有机地融入日常税源监控管理活动中，积极探索开展纳税评估的有效方式、方法和途径，在信息化的支持下对所辖税源实施全方位、全过程监控，及时全面地掌握纳税人生产经营、财务核算情况，对纳税人纳税申报情况进行静态和动态相结合的有效评估。在评估中，除对纳税申报直接相关的财务、会计资料以及凭证等审核评估外，还要注意加强对与生产经营相关信息的对称性审核，特别要注意参照各个行业的行业标准以及同类企业的能耗、物耗平均值，结合当地实际，制订出用于评估的分行业投入产出比、产品耗能比、行业平均利润率以及行业平均税负等指标，对同行业不同纳税人同一时期的情况进行横向比较，对同一纳税人不同时期的情况进行纵向比较，综合分析测算纳税人的应纳税额与实际纳税的差距，以确定管理和检查的方向与重点，从而做到有的放矢，有效管理。要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系。纳税评估与日常检查都是税源监控的手段，二者是密切联系的。为了掌握更加真实可靠的涉税资料、信息，增强纳税评估的准确性，税务机关可以依法对纳税人生产经营及财务核算情况进行有针对性的日常检查。要通过纳税评估工作的深入开展，逐步建立起评估为稽查提供案源的工作机制，以增强稽查打击涉税违法行为的针对性和时效性。

16、要针对不同行业、不同区域、不同规模、不同税种的纳税人，实行精细化、分层次、立体式的科学分类管理，对不同类别、不同信誉等级的纳税人在纳税申报、发票购领、税务检查等方面采取不同的管理措施。要加大对大企业和重点税源的管理力度，针对有效管理大企业和重点税源的工作量合理配置和进一步优化人力资源，采取切实可行的细化措施，以全面掌握纳税人的生产经营和财务核算以及资金流转等情况。对小规模纳税人和零散税源，要依法规范征管程序、加大控管力度和有效实施社会综合治税。有条件的地方，要本着节约力量、降低成本、控管有序的原则，充分利用银行及其他金融机构、地方财政的基层机构以及其他有关机构实行依法委托代征。

五、进一步完善、优化纳税服务

17、纳税服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。它是税收征管行政行为的重要组成部分，是构建现代税收征管新格局的基础环节。纳税服务工作要依法有序进行，切实做到到位而不越位。要充分认识到严格规范执法，创造公平竞争的税收法制环境，是对纳税人最根本、最重要的服务，从而增强依法服务的自觉性和主动性，在充分发挥税收职能作用的同时，扎扎实实地做好维护纳税人合法权益等各类法定服务事宜。

18、要充分发挥好办税服务厅的窗口作用。坚持文明办税“八公开”制度，依法规范服务内容、程序、方式和手段，进一步完善包括限时服务、首问责任、全程服务以及文明礼貌准则在内的服务规范，逐步建立起纳税服务质量考核评价体系。要进一步优化办税场所布局，充分利用现有资源，按照“一窗式”管理的基本要求，最大限度地满足纳税人依法履行纳税义务的需求，为纳税人提供优质、便捷、高效的纳税服务，营造依法诚信纳税的良好环境。

19、要本着保证税款安全的原则，不断深化税款申报缴库方式改革。在方便纳税人、降低征纳成本、提高工作效率的前提下，积极推行网上申报、电话申报和银行（邮政）网点申报等多元化申报方式改革，拓宽纳税人申报渠道；要借助金融系统现代化的结算方式，如信用卡（磁卡）、支票和电子结算等，改进纳税人缴税方式，方便纳税人依法纳税；要在信息化手段支持下，尽早实现纳税申报和税款缴纳的同城“通报通缴”；要积极稳妥地推进税库银联网进程，不断提高税款的入库质量和效率，逐步实现国税、国库、商业银行及财政、地税等相关部门的信息共享和税款缴库的电子网络化管理。

要进一步拓展、完善12366纳税服务热线和税务网站的功能，及时宣传税收法律、法规、政策，提供电话和网上咨询、预约服务、程序下载、网上投诉、事项告知等便捷高效的服务渠道，为纳税人依法从事生产经营和履行纳税义务提供多样化、个性化服务。要通过多种方式了解纳税人关心的热点和难点，并从中获取相关信息，确定进一步加强管理和优化服务的重点。要积极探索社会中介机构等依法规范服务的工作方法和途径，充分发挥税务代理机构的积极作用，着力支持和推进纳税服务社会化进程。

20、要充分运用“一窗式”管理的基本原理，按照“资源配置合理、管理方式优化、服务简约高效”的要求，打破税务登记、纳税申报直至税务检查等各个环节上不合理的人为部门界限和岗位分割，改进和简化纳税人报送的各种报表以免重复报送；积极实践国地税联合办理税务登记的办法，以免纳税人多头往返。

21、要在进一步转变服务观念的基础上，积极探索创新服务的有效手段和措施。一要从对纳税人纳税过程控制导向向纳税过程服务导向转变，加快由单纯执法者向执法服务者角色的转换；二要规范服务方式和服务标准，使纳税人享受税务行政服务的国民待遇，使不同地区、行业的纳税人得到同等的服务；三要使纳税服务在普遍化的基础上兼顾其个性化需要，为纳税人提供有针对性的优质服务。

    六、着力提高税收征管信息化水平

22、在新机制下，各类应用软件成为征管基础工作有序开展的重要工具和载体，海量的数据信息成为征管基础工作成果的具体体现，数据质量成为衡量一个地区、一个单位征管基础，乃至整个税收征管工作质量的重要指标。各级要高度重视新机制下信息数据对夯实征管基础工作的极端重要性，采取得力措施，从基础征管数据的录、审、调、存、传、用等各个环节加强数据管理，在确保信息数据的“真、准、实”上狠下功夫。要积极规范各类应用软件的操作标准，完善数据采集的监控、反馈和考核机制，提高基础数据的真实性和准确率。特别要提高对错误信息和垃圾数据的监控管理和反馈处理能力，有效防止垃圾数据的产生。要把应由系统处理的数据全部纳入系统管理，切实解决好“体外循环”的问题，确保数据的全面、完整。

23、要按照系统效能最优化的原则，不等不靠，加快系统整合完善的步伐，认真研究各类系统信息的共享措施，最大限度地消除“信息孤岛”，实现各个系统之间的有效沟通和数据实时共享，发挥信息的整体优势，为信息化支持下专业化管理工作的有效开展奠定坚实的信息技术基础。要充分发挥现有信息系统的功能，科学运用内部和外部数据资源，提高数据综合加工、分析和利用水平，挖掘税收管理过程中所蕴涵的规律性、线索性和趋势性信息，为税收管理决策提供科学的依据。要建立完善与工商、地税、海关、财政、统计等部门信息交换制度，提高信息交换的质量和效率，使更多更丰富的社会信息能有效应用于税收管理工作。要在税库银联网的基础上，逐步实现税款核算无纸化和市级集中核算，增强市级国税机关对税款征收信息的监控处理和分析应用能力。

24、要本着“合理配置、综合利用”的原则，统筹规划设备、网络等硬件基础建设工作，以满足税收征管工作基本需要为目标，充分挖掘现有硬件设备的应用潜力，有效控制信息化建设成本。要建立健全对计算机设备、网络、数据库等的维护管理制度，并狠抓落实，消除各种潜在风险，确保设备、网络、数据的安全。

    七、进一步规范税收执法行为

25、规范税收执法行为是依法治税的基本要求，也是提高执法水平的关键环节。各级要在采取有效措施，大力提高干部税收法制观念和依法行政意识、水平的同时，积极构建严密的内部监督制约机制，对税收执法行为、执法程序等实施全方位监督制约，夯实税收征管的法制基础。要正确运用法律文书，严格依法行事，做到手续齐全、程序合法。要牢固树立实体法与程序法并重的意识，按照规定的权限、程序和标准对纳税人的税务违法违章行为进行处理和处罚。要进一步规范日常检查和稽查的执法行为，明确各自的检查范围和重点。日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段；税务稽查负责对税务违法案件的查处和牵头组织税收专项检查。各级国税局要根据实际情况，从检查的对象、范围、性质、时限等方面划清日常检查与税务稽查的业务边界，以有效避免职责交叉、多头进户和重复检查，切实减轻纳税人的负担。

26、要按照“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，正确贯彻执行国家税收法律、行政法规，严格依法征税，依率计征，按照规定的征管范围、预算科目和预算级次组织入库。要严格延期缴纳税款审批，大力清缴陈欠，力争杜绝新欠。要正确行使法律赋予税务机关的执法权力，严格按照规定的条件、程序和批准权限，用好税收保全措施和税收强制执行措施，确保税收收入应收尽收。

八、加强征管质量考核

27、税收征管质量考核是促进征管工作水平提高的重要手段，对基层征管业务工作起着重要的导向作用。各级要按总局的要求，把登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率等“六率”和税负分析比较指标作为衡量一个地区、一个管理部门征管工作水平的主要指标，纳入目标考核责任制，引入激励机制，与部门和责任人的工作绩效挂钩，严格考核，及时兑现奖惩。要在理顺岗责体系、强化征管质量“六率”考核的同时，积极探索科学简明的考核指标体系，特别是要将检验纳税人对税法遵从程度和检验税务机关执法质量的相关指标，与登记率、申报率、入库率等有机匹配进行考核，并确定合理的考核标准，以有效避免为盲目追求高指标而弄虚作假等现象的发生。要充分依托信息系统，积极探索建立过程控制与结果考核相结合的征管质量考核机制，在督促基层强化征管质量的同时，充分调动其依法行政、敬业爱岗的积极性、主动性和创造性。

九、加强征管基础资料管理

28、征管基础资料包括税务机关要求纳税人提供的各类登记、申报、税收完税凭证和发票以及执法过程中产生的法律文书等纸质资料，也包括计算机记录和生成的上述资料的电子信息。征管基础资料是税收征收管理各个环节工作的具体体现和反映，确保其完整性、准确性、可靠性、及时性，是征管基础建设工作的重要内容。各级要按照新税收征管法及其实施细则的规定，按照合法、有效、实用的原则，对各类征管基础资料进行规范，建立统一的征管资料管理制度，明确纳税人报哪些、何时报、谁录入、谁使用，避免各业务部门多头、重复向纳税人索要资料。要积极研究利用信息化手段实现征管基础资料的自动化管理，充分发挥现有数据库强大的数据处理功能，实现征管基础资料“一户式”集中统一管理、各级实时方便调用、信息资源共享的管理方式。要充分利用信息化手段，用好征管资料，让死数据变成活信息，为税源监控、纳税评估、稽查选案等提供准确依据。

29、信息化条件下，系统数据成为征管资料的基本表现形式，确保数据的安全、完整成为征管资料管理的中心工作。各级要进一步健全数据备份等相关制度并狠抓落实，确保各类系统数据的安全、完整。在数据电文的法律效力问题未进一步明确前，除纳税申报表等少量依法需保留的税收资料、文书外，要适应信息化条件下征管工作提速增效的需要，尽量减少和简化再制作、保存纸制文书资料的类别和数量。

   十、改进和加强教育培训，提高干部队伍业务素质

30、各级要认真贯彻《全国税务系统基层建设纲要》，采取切实措施，加强干部培训教育。要在提高干部队伍综合素质的基础上，着力提高干部的政策业务水平和业务技能，逐步建立征管、稽查、计统等人才库，努力培养一批专家型的征管、稽查、计统等方面的人才。要遵循“按需施教，注重实效”的原则，制定培训规划，加大培训力度，科学组织实施。要注重培训的需求调查、过程控制和效果评估。要充分发挥系统内部网络资源的作用，不断丰富培训的形式和手段，提高培训的质量和效果。要从实际工作需要出发，不断更新干部的知识结构，拓宽其知识面，使之精通税收业务，熟悉财务、法律，熟练操作本职工作所需的各类计算机信息系统。要重视学习企业经营管理知识，了解纳税人生产经营与财务状况，提高对税源管理的能力。要通过深化改革，建立和完善有效的人才激励机制，注重培养税收征管能手和纳税服务明星，不断增强广大国税干部职工的使命感、责任心，充分发挥其主观能动性和创造力，确保国税事业始终充满蓬勃生机和活力。

二〇〇四年三月三十一日

 

国税发〔2003〕124号

 

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位：

近几年来，各级税务机关按照国务院批准的《关于深化税收征管改革的方案》，积极推进信息化加专业化，加强税收征管，取得了可喜的成效。但是，税收征管工作还存在不少薄弱环节，尤其是税收征管基础工作亟待加强，特别是在征收、管理和检查分离后，有些职责分工不够明确，部门之间缺乏有效的协调配合，税源管理不到位，信息化支撑滞后，一些地方不同程度地存在着“疏于管理，淡化责任”的问题。为此，就当前加强税收征管基础工作若干问题提出如下意见：

一、提高认识，明确目标

各级税务机关都要充分认识加强税收征管基础建设的重要性。推进依法治税，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，要靠扎实的征管基础工作才能得以贯彻落实。基础工作不扎实，依法治税便无从谈起，聚财为国、执法为民就落不到实处。

加强税收征管基础工作是对全国税务系统各级机关的共同要求，其重点主要在基层。基层是税收征管基础工作的重要载体，其工作水平的高低直接影响税收整体工作水平的高低，“基础不牢，地动山摇”。各级领导务必对此予以高度重视，下大力气，常抓不懈，严格按照全国基层建设工作会议的要求，不断更新管理观念，转变工作作风，健全管理制度，强化管理责任，优化管理手段，着力提高基层税务人员思想水平和业务能力，提高税收管理的质量和效率，夯实基层征管各项工作的基础，抓出实效。

税收征管基础工作的总体目标和要求是：基本程序规范，执法严格公正；基本职能清晰，岗位职责明确；基础税源清楚，管理监控到位；基本制度健全，工作衔接紧密；基础管理牢固，纳税服务优化；基础资料齐全，信息数据准确；基本手段齐备，应用准确快捷；基本技能达标，人员素质过硬。

二、健全完善征管基础制度

（一）坚决贯彻征管法及其实施细则，认真落实总局下发的各项配套制度和办法。要狠抓法规的学习与应用，务必使广大基层税务人员牢固树立依法治税、依法行政意识，深刻领会征管法及其实施细则的精神实质，熟练掌握、准确运用征管法及其实施细则开展执法与服务工作。要进一步广泛深入开展税法宣传教育活动，力求辖区内各类纳税人知法、懂法，自觉依法履行纳税义务，力求社会各界了解税收征管法及其实施细则的基本精神，积极主动协税护税。

（二）全面加强各项管理制度建设。各地税务机关要建立健全包括税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收、税源监控、纳税评估、纳税服务等各方面的规章制度，在明确规定实体性内容的同时，要注意程序性内容的规范，做到征纳双方在程序、手续上有章可循、准确无误，从而切实促进基层税收征管工作的法制化、规范化。在征管法及其实施细则新的配套办法没有出台前，原规定与征管法及其实施细则无抵触的要继续执行，凡有抵触的要及时向总局请示和反映，以寻求尽快解决，保证税收征管执法工作的连续性和有效性。

（三）简化审批程序，规范执法行为。在坚持规范执法的前提下，对于不该批的事项，坚决取消审批制；可批可不批的，可以不批为导向试行备案制；凡该批的事项，要努力精简审批程序，简化审批手续，同时要加强审批后的跟踪管理与监督检查，严格执行执法责任制和过错追究制。各地要对各种征管审批事项、征管文书进行一次清理，属于总局统一规定但不适应实际工作需要的程序或文书，各地要清理并提出修改、简化或废止的意见和理由，上报总局处理；凡自行规定的、不符合法律、行政法规、规章规定且属于给纳税人额外设定义务的，一律取消并向社会公告。

三、合理设置内部专业管理部门，明确管理职能

（一）正确理解征、管、查之间的辩证关系，合理设置内部征管部门。各地税务机关在推进信息化加专业化的税收征管改革进程中，要严格按照“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管工作要求，正确处理好征收、管理、稽查三者的关系。征收、管理、稽查都是税收管理的内容，属于税收管理的不同环节，一旦脱节，势必影响整个税收管理的质量和效率。三者是税务机关内部对业务的分工，既是相对独立的管理环节或部门，又是相互依存、相互制约、相互促进的有机整体。各级税务机关务必准确理解和把握这一点，本着便于管理、利于监控、方便纳税人办税的原则，合理调整和设置内部征管业务部门，切实加强征管。

（二）明确管理职能，加强相互衔接。全国税务系统基层建设工作会议对基层机构设置已提出明确的要求，各级税务机关要认真贯彻，结合各地实际，规范征、管、查各专业的工作职能，划清各自的职责范围，明确各环节之间的衔接与协调。各个职能部门、岗位之间既要各司其职、各负其责，又要加强沟通、相互配合、信息共享，形成有机的相互制约又相互协调、相互促进的管理链条，切实解决“疏于管理、淡化责任”的问题。

（三）划清日常检查和稽查职责。日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，是征管部门的基本工作职能和管理手段之一。搞好日常检查工作有利于加强税源管理。征收管理部门与稽查部门在税务检查上的职责范围要按照以下三个原则划分：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。各级税务机关要按照上述原则，根据各地的实际情况，制定具体的检查管理办法，从检查的对象、范围、性质、时间、金额等方面划清日常检查与税务稽查的业务边界，提出加强协调配合的具体要求，明确检查下户的目的和需要解决的问题以及移送的标准、条件等。

四、强化税源监控管理

（一）加强户籍管理，减少漏征漏管户。要严格税务登记管理制度，继续加强对漏征漏管户的清理工作，切实强化税源控管。《国家税务总局、国家工商行政管理总局关于工商登记信息和税务登记信息交换与共享问题的通知》（国税发〔2003〕81号）文件已从9月1日开始执行，各地税务机关要积极主动地与当地工商部门配合，抓好贯彻落实，开展一次纳税人户籍清理，通过户籍信息的核查和漏征漏管户的实地清理，摸清底数，健全户籍档案，巩固管理基础工作。

（二）积极开展纳税评估工作。各地税务机关要在信息化的支持下对所辖税源实施全方位、全过程监控，及时全面地掌握纳税人生产经营、财务核算情况，对纳税人纳税申报情况进行动态评估。要进一步明确纳税评估的工作职责，积极探索开展纳税评估的有效方式、方法和途径。在评估中，除对纳税申报直接相关的财务、会计资料以及凭证等审核评估外，还要注意加强对与生产经营相关信息的对称性审核，特别要注意参照各个行业的行业标准以及同类企业的能耗、物耗平均值，结合当地实际，制订出用于评估的分行业投入产出比、产品耗能比、行业平均利润率以及行业平均税负等指标，对同一纳税人不同时期的情况进行纵向比较，对同行业不同纳税人同一时期的情况进行横向比较，综合分析测算纳税人的应纳税额与实际纳税的差距，以确定管理和检查的方向与重点，从而做到有的放矢，有效管理。要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，尽早形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系。

（三）加强宏观税收负担的分析和预测。要充分运用以GDP为主的宏观经济指标以及相关部门数据信息，加强宏观税负变化动态分析；与此同时，还要运用工业增加值、商品零售和消费指数等各种相关经济指标，比较分析主要税种（如工业增加值与增值税的关联分析）、行业和不同地区的税收负担水平。通过对应性分析，从税基的变化观察宏观税负和税源变化趋势，提高对纳税人申报纳税情况的风险预期判断能力，确定税源监控和税收征管的工作方向。这类分析，不仅要就本地区的经济发展进行不同时期的纵向比较，而且要与周边地区乃至全国平均水平进行同一时期的横向比较，以正确判断本地区税源管理工作水准，找出差距，明确进一步努力的方向和途径。

（四）实行分类管理。各级税务机关要在属地管理的前提下，针对不同行业、不同规模的纳税人，在严格评估的基础上，公正、合理地确定纳税信誉等级，实行分类管理，对不同等级的纳税人在纳税申报、发票购领、税务检查等方面采取不同的管理和服务措施。

要加大对大企业和重点税源的管理力度，管理部门要明确专人负责大企业和重点税源的管理工作，全面掌握纳税人的生产经营和财务核算以及资金流转情况。对小规模纳税人和零散税源，要依法规范征管程序、加大控管力度和有效实施社会综合治税。有条件的地方，可充分利用银行及其他金融机构、地方财政的基层机构以及其他有关机构实行依法委托代征。

（五）加强税控装置管理。税控装置管理工作必须纳入法制规范轨道，坚持“标准化、市场化、行政监督”的原则。各级税务机关要进一步加强对税控装置的管理，规范操作程序。对于已经安装的各类加油机税控装置、税控加油机和其他各类税控收款机等，各级税务机关一要严格按照规定，定期采集数据；二要将采集的数据作为对纳税人计税的主要依据；三要将采集的数据与纳税人的申报数据进行比对，采集数据与申报纳税不在一地的，采集数据的税务机关要负责将采集的数据传送给受理审核纳税人申报数据的税务机关，以便比对堵漏；四要督促有关装置的生产服务商搞好维护服务。在强化对税控加油机、税控收款机等税控装置监管、使用的同时，加强对各类税控装置运行、维护和保养的管理与协调工作。下一步税控收款机的推广应用也要贯彻上述四点要求。目前，税控收款机的国家标准已经颁布，国务院正在审议税控收款机推广应用管理法规，有关部门也正在研究相关事宜，届时总局将专门部署此项工作。在此之前，各地应坚决停止税控装置的扩大试点工作，以避免非国标产品的投入，造成浪费和徒增纳税人负担，给将来税控信息的统一采集和处理造成不必要的损失和困难。

（六）加强发票管理。各级税务机关要重视运用“以票控税”管理手段，依法对发票的印制、发放、领购、开具、取得、保管、缴销各个环节加强管理，不但要加强增值税专用发票的管理，也要加强普通发票的管理。要督促企业建立逐笔开具发票制度，不论购销商品还是提供、接受劳务服务，也不论购货方（接受方）取得与否，销货方（提供方）都必须开具发票。强化发票“验旧购新”管理。审验旧票不仅要审验领、用、存的数量（本、份），而且要累计其开具的金额，并要与其申报纳税的销售额或营业额比对。落实发票限额限量供应措施。发售的发票数量必须依据纳税人的经营规模、开票频率和纳税申报的诚实程度综合确定，凡不按规定申报、缴款以及有税收违法案件的，税务机关可以停止发售发票，依法改正上述行为的予以恢复发售。有条件的地方要坚持有奖发票制度。认真研究持票消费者心理，合理设计开奖方式和奖励面，科学设置奖金数额，精心筹划开奖周期，及时兑现奖励。与此同时，要认真依法落实发票违章举报制度，以调动广大消费者参与发票监督的积极性，增强发票管理的有效性。当前，尤其要加强对交通运输、废旧物资、农产品收购等行业发票的控管，要把纳税人已开具的上述三类发票票面累计金额作为其申报纳税的重要审核依据，对抵扣发票要及时比对对方纳税情况，堵塞漏洞，充分发挥发票控管税源的基础性作用。

五、进一步强化纳税服务工作

（一）各地税务机关要认真贯彻《国家税务总局关于加强纳税服务工作的通知》（国税发〔2003〕38号）文件精神，结合本地实际，不断创新服务领域和服务手段。要充分运用“一窗式”管理的基本原理，更新观念、改进工作流程、提高管理和服务效率。按照“资源配置合理、管理方式优化、服务简约高效”的要求，打破税务登记、纳税申报直至税务检查等各个环节上不合理的人为部门界限和岗位分割，改进和简化纳税人报送的各种报表以免重复报送；积极实践国地税联合办理税务登记的办法，以免纳税人多头往返；强化税务检查计划管理以免多头重复检查；同时提倡国、地税联合检查，以实现信息资源共享，保证执法效率，减轻纳税人负担。

（二）要继续发挥好办税服务厅的窗口作用。坚持文明办税“八公开”制度，进一步完善包括限时服务、首问责任、全程服务以及文明礼貌准则在内的服务规范和服务质量考核评价体系，各地要根据纳税人的分布状况，进一步优化办税场所布局，使现有资源充分发挥作用。办税服务厅内的窗口设置要科学，要适当调整多设通用窗口，力求办事“一窗式”。在信息化手段支持下，纳税申报和缴款应当尽早实现同城“通报通缴”。

（三）进一步推进并规范12366纳税服务热线工作。各地税务机关要利用12366纳税服务热线，积极做好政策发布、税务咨询、电话申报、网上申报、纳税查询等服务项目，为纳税人提供多样化、个性化服务。同时，通过咨询热线了解纳税人关心的热点和难点，并从中获取相关信息，确定进一步加强管理和优化服务的重点。国、地税机关要加强合作，有条件的地方可统一建立12366纳税服务平台，实现资源共享，共同服务，优势互补。

六、提高税收征管信息应用水平

（一）抓紧整合资源，积极推进金税三期建设。按照“统筹规划、统一标准、突出重点、分布实施、整合资源、讲求实效、加强管理、保证安全”的要求，抓紧增值税专用发票信息资源、进出口退税管理系统资源与综合征管信息资源的整合与衔接，落实“票表稽核”监控办法；要采取措施实现各省、市现有综合征管信息系统与总局综合征管信息系统以及各单项软件在不同平台上主要数据平滑对接与共享；总局将按照金税工程（CTAIS）的总体规划，从统一纳税申报入手，加快金税三期核心业务系统的开发和推广工作，逐步实现国、地税核心业务系统的信息共享与联网运行。

（二）推广征管软件要抓好数据管理。认真总结现有“三省一市”应用总局综合征管软件（原CTAIS）推广过程中的经验，完成征管改革试点单位推广应用总局综合征管软件上线工作。在确保设备安装、软件调试、网络畅通的同时，特别要精心组织好上线前的数据准备工作。凡推广应用总局综合征管软件的单位，必须对辖区内所有纳税人的各种征管资料按照规定的数据模版进行逐一清理，需要纳税人补报的补报，需要修改的按规定口径统一修改，并按规定要求统一组织录入；已经上线运行综合征管软件的单位，要按照总局的统一要求，做好运行维护工作；要树立数字化管理观念，制定和实施税收信息数据管理制度，从基础征管数据的录、审、调、存、传、用等各个环节加强数据管理，尤其对新产生的各项征管基础数据要确保其来源的唯一性和可靠性，从而确保整个征管数据的真实、准确、全面和实用性；对原已积累的历史征管数据要认真清理，要及时清除冗余和垃圾数据。

（三）实现征管信息化管理的基层税务机关，要在充分发挥计算机管理优势的同时，注重发挥人的主观能动性，实现人机结合、互动管理，以确保税收征管基础工作的质量和效率。暂不具备信息化管理条件的地区，也要克服各种困难实现专业化管理对基础工作的要求，并积极为尽早实现征管信息化创造条件。

七、加强征管质量考核

税收征管质量考核是提高征管基础工作水平的重要抓手。各地税务机关要在加强税收征管基础工作的过程中，把登记率、申报率、入库率、欠税增减率、滞纳金加收率和处罚率等“六率”和宏观税负分析比较指标作为衡量一个地区、一个管理部门征管工作水平的主要指标，纳入目标考核责任制，引入激励机制，与部门和责任人的工作绩效挂钩。总局将把税收征管质量考核水平的高低作为考核各地税收征管基础工作水平高低的重要依据，并将继续定期通报考核的结果。与此同时，各地税务机关要结合实际，充分应用现有的信息化条件，在“六率”考核和宏观税负分析比较的基础上，细化考核指标，积极研究和探索应用综合征管信息系统自动生成考核指标，自动进行考核评价。

八、加强征管基础资料管理

征管基础资料包括税务机关要求纳税人提供的各类登记、申报资料、征收凭证和发票以及执法过程中产生的法律文书等纸质资料，也包括计算机记录和生成的上述资料的电子信息。要确保征管基础资料的完整性、准确性、可靠性、及时性。各地税务机关要按照新征管法及其实施细则的规定，按照合法、有效、实用的原则，对各类征管基础资料进行规范，建立统一的征管资料管理制度，明确纳税人报哪些、何时报、谁录入、谁使用，避免各业务部门多头、重复向纳税人索要资料。要建立和完善纳税人户籍档案制度，大力推行征管基础资料“一户式”管理。对征管资料要按户建立索引，及时归档，妥善保管。已经实现信息化的地方要确保系统能够顺利归集涉税信息，实现综合查询。要用好征管资料，让死数据变成活信息。各地税务机关要根据实际情况，充分利用现有数据为税源监控、纳税评估、稽查选案提供准确依据。要积极研究利用信息化手段实现征管基础资料的自动化管理，充分发挥现有数据库强大的数据处理功能，实现征管基础资料“一户式”集中统一管理、各级实时方便调用、信息资源共享的管理方式。

九、加强部门协作配合，推进社会综合治税

各地税务机关要积极争取当地政府的支持，加强与工商、公安、海关、劳动、社保、城建、交通、银行、外汇管理、技术监督部门以及其他行业主管部门的工作配合，充分发挥政府基层组织、税务代理等社会中介组织的作用，加强社会综合治税、开展协税护税工作，提高税务机关税源监控能力。

部门配合协作的核心在于信息资源共享。要加快国、地税征管信息系统互通互联，包括国地共管户的税务登记信息、关联发票信息、核定认定信息、增值税抵扣信息、所得税管辖信息、附征税费基础信息、委托代征信息、征管违章信息、税务稽查信息、司法救济信息等等，以实现税收征管基础信息共享。要积极拓宽与工商、银行、海关、公安、外汇管理等部门之间的数据交换与互联互通的共享渠道，制定与有关部门的信息交换与数据共享制度。国地税信息共享和部门信息合作，在信息化条件尚不到位的地区，对迫切需要的管理信息交换，也要以手工方式先行解决。

十、加强教育培训，提高干部队伍素质

各级税务机关要认真贯彻《全国税务系统基层建设纲要》，采取切实措施，加强干部培训教育，提高干部的思想政治素养、政策业务水平和业务技能。从实际工作需要出发，不断更新干部的知识，使之精通税收业务，熟悉财务、法律，能够操作本职工作需要的计算机。要重视学习企业经营管理知识，了解企业生产经营与财务状况，提高对税源管理的能力。努力改进工作作风，牢固树立服务意识，树立新时期税务干部的良好形象。要深化干部人事制度和劳动分配制度改革，建立和完善有效的人才激励机制，充分调动和发挥广大税务干部的积极性。要按照国家税务总局《2003年-2007年全国税务系统干部教育培训规划》，搞好干部培训工作，以适应税收事业不断发展的要求。

二〇〇三年十月二十二日