营业税改征增值税（下称“营改增”）试点在上海实行半年之后，又迈出了重要的一步。国务院总理温家宝25日主持召开国务院常务会议，决定扩大营业税改征增值税试点范围。自2012年8月1日起至年底，交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点范围，将由上海市分批扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、广东和厦门、深圳10个省(直辖市、计划单列市)。2013年“营改增”将继续扩大试点地区，并选择部分行业在全国范围试点。
增值税原来针对制造业征收，“营改增”对增值税制也提出了新挑战。除新设11％和6％两档税率外，在实践中，“营改增”试点方案也应根据实际情况不断地补充完善，以更好地适应服务行业的属性。
“营改增”试点方案要走出对税负增加企业给予税收返还或其他补贴的旧思路。企业税负是否增加的判断非常困难。即使找到按企业的生产经营周期或行业特点判断企业税负变化的办法，也必然会遇到税收征管工作量难题。对企业逐户进行审核，且最后给出判断，要令各方满意，几乎不太可能。试点企业在市场竞争中的优势、行业间税负转嫁等等，都可以帮助企业减轻税负。此外，扩大进项抵扣范围，灵活选择按3％征收率纳税都是选择项。
试点方案也已开始微调，如允许动漫行业一般纳税人选择简易计税方法等。关于税负问题，未来还可以结合增值税制改革，逐步下调增值税税率，以从根本上解决税负可能偏高的问题。
从8月1日开始，“营改增”扩大试点地区，迫在眉睫的问题是如何解决国地税的分工合作难题。考虑到全国绝大多数省份，营业税占地方税收的比重较高，特别是经济发达地区服务业占比更大。“营改增”后，如相关行业的税收征管相应地按税种划归国家税务局负责，那么地方税务局何去何从就必然要提上议事日程。
如果全面实行“营改增”，同时“营改增”后的增值税征收管理由国家税务局负责，那么地方税务局的大部分业务要转移出去。“营改增”是税制完善的需要，是促进经济结构调整的重要举措。国地税关系无论如何都不能影响“营改增”的进行。但试点的目的不是要制造混乱。一些地方考虑将地方税务局改为收费局。这是一条路。全国还有一些地方的社保收费不是由地方税务局代收。改革后，将社保收费转给地方税务局，扩大地方税务局的服务范围。
税务机构再造需要提上议事日程。“营改增”后的增值税要和个人所得税、社保收费（或未来的社保税）等的征收管理统筹进行。政府课税应以纳税人方便和征税成本最低为前提。国地税税务机构再造必须服从这一前提。个人所得税征管和社保收费可共享税基信息。个人所得税的诸多信息随着所得税的共享改革，已经为国税部门所掌握。如由税务部门征社保费（税），势必涉及国税。可见，按照收费模式设计地方税务机构，也有困难。
如果把思路打宽，不再局限于税种征管现状，税务机构再造的难题就可能迎刃而解。从增值税的征收管理来看，国税具有优势，但地税对“营改增”所涉及的行业更为熟悉，国地税对“营改增”行业的税收征管各有优势。国地税在特定条件下有分设的必要，但如今随着信息化工作的进展，为了更好地为纳税人提供服务，有效地整合税收征管力量，国地税合作甚至合并都应提上议事日程。
（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）
