吴克红
根据国务院法制办公告，本纳税人对《中华人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）提出如下修改意见：
一、会计制度税务备案制度已经过时，应当废除。税收义务的确定依据应当限定为“税收法律和行政法规”
《征求意见稿》第二十条 从事生产、经营的纳税人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法和会计核算软件，应当报送税务机关备案。
纳税人、扣缴义务人的财务、会计制度或者财务、会计处理办法与国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定抵触的，依照国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定计算应纳税款、代扣代缴和代收代缴税款。
存在两个问题：其一，财政部已经在2007年颁布实施了全国统一的《企业会计准则》、2013年实施了《事业单位会计准则》和《会计制度》，废止了分行业的企业“财务、会计制度”，所有的生产、经营纳税人均须统一遵从，已经不存在“每一个纳税人都可以有不同的会计制度或者会计处理办法”的社会环境；而要求所有纳税人将财政部颁布的《会计准则》向税务机关备案显属多余。其二，“国务院或者国务院财政、税务主管部门有关税收的规定”范围太过宽泛，给财政部、国家税务总局滥发红头文件肢解税法、扩大纳税人义务、缩小纳税人权利大开方便之门，有违税法的严肃性和稳定性，应当限定为“税收法律和行政法规”。
建议：删除第二十条第一款“会计制度、会计处理办法的税务备案”义务，修订为：
第二十条 从事生产、经营的纳税人的会计核算软件，应当报送税务机关备案。
纳税人、扣缴义务人的会计处理方法与税收法律和行政法规相抵触的，依照税收法律和行政法规的规定计算应纳税款、代扣代缴和代收代缴税款。
二、实践证明我国推行“发票政府管制制度”是无效的，应当废除
《征求意见稿》第二十一条 税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。
单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。
发票的管理办法由国务院规定。
第二十二条 增值税专用发票由国务院税务主管部门指定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局指定企业印制。
未经前款规定的税务机关指定，不得印制发票。
存在的问题：“发票”是民事主体的商事凭证。全球220个国家和地区只有中国政府设立和实行“发票政府管制制度”。中国政府实行“发票政府管制制度”源于计划经济时期税务机关“以票管税”思想（即“通过政府管制发票以管控经济交易记录达到管控税源的目的”）。五十年来的实践表明，实行“税务机关监制和专卖发票”制度根本无法实现“有效管控税源”的目标，原因在于各税种的计税依据是由各税种实体法规定，而根据现行税收实体法律和法规来看，没有一个税种规定的“应课税的交易金额”与民事主体的“经济交易金额”之间存在“相等”关系。“以票管税”思想在理论上是失败的，在实践中完全落后于现代法治经济（市场经济）进步，是政府万能论思想的产物。推行和维护发票管制制度使中国税务机关承担了巨大的行政成本，使税务机关40%以上的人力为了“管住”一张发票而疲于奔命，是造成中国税务机关征税成本大幅度高于其他国家的最大因素，可以说完全“得不偿失”。应当彻底废除“中国发票管制制度”。中国税务机关应当与国际惯例接轨，主要依赖“银行账户资金流记录”实现税源监控目标，而将除增值税专用发票以外的发票的印制权归还市场交易主体，大幅度降低中国税务机关的税收征管成本。
建议：删除第二十一条、二十二条。
三、“税款滞纳金”应当修改为“利息”
《征求意见稿》第三十三条 纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的税款滞纳金。
存在的问题：“税款滞纳金”也是滞纳金的一种，也是一种“行政强制执行”，也必须受到《行政强制法》的约束。纳税人超期占用税款应当支付利息。税务机关超期占用纳税人的资金，只需支付0.35%的活期存款利息，而纳税人超期占用税款却需支付18.25%的年利率显失公正；此外由于《行政强制法》规定滞纳金的上限是本金，本条规定使得欠税5年以上的情况反而“债久了不用愁”了。应当降低为年利率10%左右，不设上限。
建议：修改为
第三十三条 纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从迟纳税款之日起，按日加收迟纳税款万分之三的利息。
四、扣押商品不属于紧急状态，不可“先扣押，后补手续”
《征求意见稿》第三十八条 对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物，税务执法人员应当在二十四小时内向县以上税务局（分局）局长报告，并补办批准手续。扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物；扣押后仍不缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
存在的问题：扣押纳税人的商品、货物，不属于紧急状态，没有理由“先扣押、后批准”。应当“先批准、后扣押”。拍卖商品的审批权应提高至省级税务局以上，确保行政强制执行权力行使的审慎性。
建议：修改为
第三十八条 对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物，扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物；扣押后仍不缴纳的，经省以上税务局局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。
五、税收保全措施期限规定12个月过长，与《行政强制法》相冲突
《征求意见稿》第三十九条 税务机关有根据认为纳税人有不履行纳税义务可能的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；……
税务机关采取税收保全措施的期限一般不得超过六个月；案件重大复杂的，经国务院税务主管部门批准可以延长一次，但延长期限不超过六个月。
存在的问题有二：一是“有不履行纳税义务可能的”的规定，行政自由裁量空间过大，必将导致行政执法腐败。二是税收保全措施期限规定长达6个月或12个月，与《行政强制法》第三十二条相冲突，应当删除第二款重复性规定，遵守《行政强制法》统一的期限（60天）。
建议：删除第二款。第一款修改为
第三十九条 税务机关发现纳税人有不履行纳税义务的线索的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；……
六、“逃税、抗税、骗税”应当设置追征期
《征求意见稿》第五十三条 …… 对逃避缴纳税款、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、税款滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。
存在的问题：对“逃税、抗税、骗税”三种故意不履行纳税义务的现行征管法未设置“追征期”，被税务机关解释为“无限期追征”。有违“法律责任均有期”的一般立法原则。应当设置追征期为10年（与《税收征收管理法实施细则》规定的账簿凭证保存期一致）。
建议：修改为
第五十三条 …… 对逃避缴纳税款、抗税、骗税的，税务机关可以在10年内追征其未缴或者少缴的税款、利息或者所骗取的税款。
七、对无力缴税的纳税人既采取强制执行措施，又加处高额罚款，无理
《征求意见稿》第六十九条 纳税人、扣缴义务人在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依照本法第四十一条的规定采取强制执行措施追缴其不缴或者少缴的税款外，可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。
存在的问题：对未在规定期限内缴清税款的纳税人，税务机关已经采取强制执行措施保障了国家征税权的情况下，再处以五倍以下的高额罚款，显然无理。特别是对没有缴税能力、濒于破产的纳税人，既强制执行又予以重罚，只会加速纳税人的破产，加剧社会矛盾。
建议：删除。
八、创设“停止提供发票服务”这一新型行政强制措施违背“建设服务型政府”的执政理念，与《行政强制法》相脱节
《征求意见稿》第七十三条 从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。
存在的问题：向纳税人提供发票是税务机关法定的义务。对不接受税务机关处理的纳税人，本法已经赋予了税务机关行政强制执行权，规定了纳税人责任，本条再以“税务机关停止提供发票服务”创设一条新型“行政强制措施”，不仅与《行政强制法》立法相脱节，更有违本届中央政府提出的“建设服务型政府”的执政理念。即使对“不听话的纳税人”，法律也不应当剥夺其享受税务机关纳税服务的权利。
建议：删除。
九、税务机关违反法律拖延退税、不履行退税义务法律责任缺失
《征求意见稿》第八十四条 违反法律、行政法规的规定提前征收、延缓征收或者摊派税款的，由其上级机关或者行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
存在的问题：本条列举了税务机关不依法征税的三种情形——“提前征收、延缓征收或者摊派税款”的法律责任，而对实践中十分普遍的税务机关拖延履行或者不履行法律规定的退税义务却未明确法律责任。应予完善。
建议：补充增设第二款：
第八十四条 违反法律、行政法规的规定提前征收、延缓征收或者摊派税款的，由其上级机关或者行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
违反法律、行政法规的规定拖延退还应退税款，由上级机关或者行政监察机关责令立即退还，由税务机关按日向纳税人支付万分之三的利息，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
十、对纳税人获得法律救济权设置前置条件涉嫌剥夺《宪法》第四十一条赋予公民获得救济的权利
《征求意见稿》第八十九条 纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及税款滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。
当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十一条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。
存在的问题： 对征税行政行为设置获得行政复议救济权前提为“先缴税”，获得行政诉讼救济权前提为“先复议”，是对公民获得《宪法》第四十一条赋予的救济权进行限制。对于纳税争议数额超过纳税人纳税能力的情况，结果是从程序上剥夺了纳税人获得救济的权利。这在实践中会逆向鼓励税务机关“多征一点税你不服气，征到你破产你就服气了！”（类似于“交通事故撞伤不如撞死”立法失败的翻版）。
建议：删除本条第一款。第二款、第三款修订为:
第八十九条 第一款删除。
当事人对税务机关的征税决定、处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。
当事人对税务机关的征税决定、处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十一条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。
二0一三年七月三日
