增值税“扩围”的推进：基于上海试点改革的思考

     1.收入的重新分配

     慎重考虑增值税 “扩围” 改革后对地方税源产生的溢出效应，寻找中央与地方政府的利益均衡机制与合作模式。^[8][⑧]关于财政管理体制的调整，目前学术界有很多观点：首先，维持现有格局，“扩围”后的服务业增值税仍由地方税务局征收，收入归地方；其次，维持现有共享比例，通过调整税收返还或者作为固定转移支付等方式；第三，通过调整中央和地方共享比例，改革后的增值税由国家税务总局征收。

对第一种观点而言，“扩围”后的增值税由地方税务局征收且收入归地方，对处于试点阶段的上海而言，这是一种过渡性的措施，有其合理性。但长远来看，“扩围”改革由小范围的试点推行到全国时，该举措一定程度上改变了增值税属中央和地方共享税的特性，最终会对中央政府的税收收入造成消极影响。理论上来讲，第二种和第三种观点有其可行性。税收返还是指中央返还地方的税收收入，是分税制体制改革后中央对地方减少的地方收入而给予的一种财力补偿，不考虑货币的时间价值，采用税收返还的优惠政策将有效弥补由于“扩围”改革导致的地方财政收入的缺口。

增值税“扩围”改革是在新一轮财政体制改革的背景下进行的，财政体制改革目标的实现伴随着公共服务均等化目标的实现。税收返还自身的运行特点决定了返还资金将流向发达地区，不利于均衡不同地区之间的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现。因而应进一步加强政府宏观调控力度，充分利用转移支付的收入再分配杠杆，调节中央和地方间收入分配关系。同时，还要加快研究依据各地区社会、经济及基本公共服务发展历史差距和客观需求进行资金分配的转移支付制度，以弥补地方收入损失。伴随着转移支付制度的实施，地方可支配财力增加并使得地方的财政收支平衡关系得到协调。

     2.完善财政管理体制，辅之以其他配套措施

   （1）建立地方税系。

     增值税“扩围”一定程度上减少了地方政府的收入来源，为了弥补地方政府收入缺口，地方政府必须加快完善地方税制体系，拥有自己的主体税种，弥补收入缺口。
       城市维护建设税方面，城建税作为一种附加税，在筹集地方财政收入，维护城市基础设施建设方面发挥了重要作用。从地方财政收入的角度考虑，应加快城市维护建设税的立法工作，争取尽早出台实施，通过立法使其成为一个独立的地方税种，改变目前所处的附加税地位。^[9][⑨]另外，越来越多的外资企业看重中国的廉价劳动力而不断涌入中国市场，对当地产生了很大影响，所以，应考虑将外资企业纳入城市维护建设税的征税范围，增加城建税计税口径。

       房产税方面，房产税是地方政府财政稳定可靠的收入来源，尤其可以作为基层地方政府财政收入的主要来源，这是国际上许多国家的通行做法。^[10][⑩]房产税在优化国民收入分配格局中的意义表现在：强化主要针对富裕阶层的直接税，增加地方政府收入；同时逐步将征税重心从生产环节到保有环节，为地方政府提供稳定的地方税源，使地方税制体系建设得到推进。所以，无论是从完善中国税制以及地方税制体系建设的角度，还是进一步完善中央和地方财政关系的角度都需各级政府加快完善房产税。

       资源税方面，应借鉴成功开征资源税的西方国家经验，并根据我国现实情况将一些应纳入但尚未纳入资源税的非矿产资源纳入资源税征收范围，如森林、水资源等，以培植新的资源税税目。未来我国资源税制建设应给予地方政府更多的税权空间，地方政府可结合实践调整税率，以缓解营业税调减带来的收入亏空。

      税改本质是利益调整与分配，如果仅仅是营业税改增值税而没有共享比例的调整，那么地方财政将会入不敷出。由于上海地区财政体系的特殊性，即上海国税、地税同属一个系统，因而中央地方收入矛盾好协调，但正是这种体制的特殊性使得很多地方政府觉得上海试点并没有广泛的借鉴意义。此外，除上海以外的其他地区服务业占经济比重较低，由此导致的较大区域经济发展差异等问题都可能成为各地实行“扩围”改革动力不足的主要原因。

上海作为国际化大都市，服务经济比重较高，2010年上海第三产业的增加值比重约为57.3%，高于全国水平43.0%，良好的产业基础是开展试点工作的前提^[11][11]。所以，从这个意义上讲，上海试点改革是自愿的，但其他地区可能是被动式的自上而下的改革。

     相对营业税而言，增值税“扩围”后实行营业税将会大大促进我国第三产业的发展。但从我国当前实际情况出发，急于推进增值税“扩围”必会弊大于利。

     1.当前我国增值税本身存在着诸多缺陷

      我国在1994 年税制改革引进增值税后，凭借其中性税收属性，在这几十年的实践中取得了显著成效。但是由于受各种主客观条件的制约，现行增值税制仍存在很多不完善的地方需要改进，因而从增值税制本身来讲还不具备“扩围”的内在条件。

      一是发票管理要求高、难控制。增值税实行一票控税，因而对发票管理的要求极高，以此实现抵扣链条的完整。然而从我国当前经济形势来看，当前增值税专用发票管理难度大，使用不当，存在相当一部分经济犯罪均因虚开增值税专用发票所致，严重影响我国经济秩序。虽然国家花费大量的人力、物力加大打击力度，引用各种先进手段来强化管理，但问题仍然难以解决。

      二是小规模纳税人较多、税款抵扣困难。增值税“扩围”改革后，原来的一些规模较小的服务业将采用小规模纳税人的计税方法。由于小规模纳税人实行简易征收办法，与一般意义上的增值税以增值额作为计税依据不同，从征税形式上来看与现行营业税没有多大区别，根本就不具备增值税的特征。

      服务业行业众多，不同行业资本有机构成、增值率不同，如要平衡企业税改前后的税负，就要涉及复杂税率结构。增值税的税率设计原则是保持一个基本税率不变的前提下，适当设几档优惠税率，但是档次不可能像营业税设计的那么多。如果统一税率设计过高，抵扣标准和范围确定过窄，会造成纳税人税负加重；而如果统一税率设计过低，抵扣标准和范围确定过宽，则会造成大量税收流失。另一方面，规模小的服务业只能视作小规模纳税人开具增值税普通发票，同样不能抵扣一般纳税人的进项税额。所以，在同等条件下一般纳税人会更倾向于与一般纳税人产生业务上的往来，从而使得小规模服务业在市场竞争中处于劣势地位，因而又会导致服务业内部发展不平衡。
                                                                                                                                                              （作者单位：中央财经大学税务学院）