――湖南省汝城县乡镇经济调查
汝城县地处湘、粤、赣三省交界，是一个老、少、边、穷的山区县，也是国家扶贫开发重点县。全县国土面积2424平方公里，辖19个乡镇，310个村，总人口40万，其中农业人口34万。近期，汝城县对乡镇债务情况进行了专题调研，摸清了情况，找到了症结，提出了下一阶段的工作思路。
一、基本情况
截至2012年底，汝城县乡镇负债总额达到8388万元，平均每个乡镇365万元。从债务来源看，银行信用社借款2206万元，占总债务的26%；财政借款3975万元，占总债务的47%；其余是单位和个人借款1201万元，其他应付未付款1004万元。从债务用途看，兴办企业支出2703万元，占总债务的32%；农业发展支出1513万元，占总债务的18%；公共公益事业建设支出3372万元，占总债务的40%；另用于保乡镇机构运转400万元，垫付上交收入83万元，其他方面317万元。从债务形成时间看，2005年底以前的负债为8089万元，占96%，2005年以后为299万元，仅占4%。
二、主要做法
近年来，汝城县通过明确责任、强化措施、严肃纪律等措施，特别是全面推行乡财县管，有效控制了乡镇债务的增长势头。从调查的情况看，汝城县乡村两级2006年至2009年没有发生新增债务，并通过各种途径化解原有债务1226万元，其主要做法是：
1、完善化债管理机制。县乡两级都成立了“化解乡村债务领导小组”，党政主要领导要亲自抓、负总责，分管财经工作的县领导具体抓。各乡镇制定了工作方案，实行综合治理，确保乡镇债务化解工作的顺利进行。在职责分工上，财政部门主要负责乡镇政府债务管理，金融、税务、审计、人事、组织、监察等部门密切配合，各司其职，各负其责。同时将化解债务工作列入各乡镇和乡镇财政所年度工作目标管理内容，凡当年新增债务的，除考核扣分外，该乡镇集体和主要领导、主要责任人当年不得评先评优，实行“一票否决”。对违反规定形成新债的，一经查实，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。对顶风违纪的，予以党纪政纪处分。对涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
2、改革乡镇财务的管理方式。汝城县从2005年始，对全县23个乡镇实行了“乡财县管乡用”改革。实施改革后，乡镇所有的收入支出都纳入县财政管理监督，从根本上规范了乡镇收支行为，有效的控制了违规开支、铺张浪费现象，保障了重点支出需要，缓解了乡镇困难，节约了部分资金用于偿还债务。另外，乡财县管使举债审批制度真正落到实处，有效扎住了乡镇举债的口子，对乡镇债务起到了“先刹车、后消肿”的作用。
3、加大对乡镇的支持力度。近年来，汝城县坚持可用财力保障向基层倾斜、向困难乡镇倾斜。2013年出台的新一轮乡镇财政管理体制，县财政安排乡镇体制支出比上轮体制增加1072万元，加强了乡镇公用经费的保障力度，减轻了乡镇负担。对计划生育、乡村道路维修等项目纳入了专项经费基数予以确定。同时，为保证村级组织的正常运转，减轻的乡镇支出的压力。对全县村主干工资实行按每月200元-260元由县财政统发，对组长、党员误工按每天10元实行定额补贴，对离任村主干按每月35-65元给予生活补贴，同时按各村规模的大小，每村每年安排10000-12200元的办公经费。此外，该县积极推行乡镇机构改革，近两年共分流人员387人，撤并事业机构146个，每年减少财政支出360多万元。村级干部由原有的1656人精减到1127人，减少529人，每年可减少支出220万元，减轻了乡镇负担。
4、积极开展债务清偿。认真清理核实债务，要求上报的每笔债务都必须提供完整的相关资料，否则不予认定。按照乡镇债务总额多少，每年向乡镇下达化债指标，列入目标考核内容。县财政每年安排100万元作为化债奖补基金，按化债情况奖补到乡镇。乡镇每年新增财力的奖励、国有资产资源处置收入用于化解债务的资金不少于30%。认真组织清收债权，欠债少且有偿还能力的，必须当年归还；欠债较大一次偿还有困难的，作出还款计划，分期偿还；对党员干部、国家工作人员及其家属、亲属欠款在限期内不归还的，按党纪政纪有关规定惩处，回收债权资金全部用于化解债务。
三、主要成因
调查显示，汝城县乡债务形成时间主要是在2005年以前，其具体原因主要有以下几个方面。
1、财权与事权不对等导致乡镇入不敷出。1994年分税制改革后，明确规定了乡镇政府的财权，但对乡镇的事权却未明确。各项工作不断下移至乡镇政府，造成乡镇政府承担了过多的经济建设和管理职能。在财权缩减的情况下，乡镇政府承担的义务教育、计生、综治、产业化调整、基础设施改善等各种经费支出反倒越来越重。为解决人员经费、办公经费、经济发展、社会维稳等方面的开支，使乡镇收支出现断链的现象，加重了乡镇财政拮据的情况。
2、政府职能“错位”导致乡镇负债累累。经济转轨时期，政府职能未能及时转变，过多地插手微观经济活动。以壮大集体经济为由，盲目贷资金上项目，几乎每个乡镇都办有乡镇企业，兴办企业负债达2703万元。由于很大项目没有经过科学规划论证，加之管理不善、责任不明、监督不力，最终亏损倒闭，致使乡镇背上了沉重的债务，例如，如土桥水泥厂作为集体企业关停后留下的负债全部由镇财政承担。此外，为加快农村经济发展，乡镇政府往往越俎代庖，成为直接市场主体，比如汝城县在对农业开发、小水果开发等方面投入时由乡镇直接向银行贷款，向财政借入周转金，这部分资金或是由乡镇财政借款，或是乡镇作了担保，乡镇理所当然成了债务的实际承担者。
3、考核机制不合理导致乡镇财政虚收严重。财税任务完成情况是考核乡镇领导政绩的主要衡量点。在分税体制下，每年的财税任务逐年递增并层层分解，乡镇账面的财政收入呈递增的态势。财税任务每年以递增的方式确定下来，并没有考虑到外部经济发展环境等其它不可逾越的因素。当地产生的税收如果不能全面完成任务时，乡镇政府则各显神通，有的通过从外地“引税”、“买税”的方式，给予老板返还；有的替企业借款，甚至乡镇出资垫税，由于市场不景气，企业无法归还时就演变成政府负担了。
4、大搞形象工程导致乡镇负债加重。长期以来，由于乡村经济底子薄，乡镇缺乏为民办实事的财力，农村公益事业落后。“九五”期间，在以奔小康统揽农村工作全局的大气候下，各种公益建设、达标升级冲动强烈，如教育“普九”、乡村道路、改水改厕、电话和有线电视村村通等等，指令性任务名目繁多。一些乡镇积极争取上级财政和对口扶贫单位资金，兴办了一批公益事业和达标升级的形象工程，促进了农村基础设施的改善。然而，在兴办公益事业和达标升级活动中，上级投入的资金有限，自筹资金是主要原来，部分乡镇不得不举债或欠账搞建设。
5、财务监管不力导致乡镇支出失控。乡镇在资金安排上虽有预算，但重大支出往往都是通过行政决议来确定的，预算形同虚设。乡镇主要党政干部权力过分集中，支出随意性大，乡镇财政监督无法监管到位。在举债垫付工程项资金、税费以及支出大量挂账等因素的情况下，债务越积越多。尽管负债累累，仍照样乱招待、乱报销、乱批条、赊账欠账，违规截留、挤占、挪用资金，使得乡镇债务包袱越背越重。
四、化解对策
应按照“制止新债、摸清底子、分类处理、逐步化解”的总体思路，继续深入推进乡镇债务化解工作，以消化债务存量，控制债务增量。
1、严肃纪律，加强管理，从源头上遏制债务增长。严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）的各项规定，按照“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违纪举债行为。一是乡镇必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行，不得搞“政绩工程”和“形象工程”，严防发生新的乡村债务。二是积极推行乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，严格控制人员编制，分流富余人员，节减乡镇财政支出，降低行政管理成本。三是全面推行乡财县管，规范乡镇财务管理，严格举债审批制度，从源头上防止发生新的乡村债务。四是对乡镇主要领导在任期间是否增加了债务，在离任审计中要重点核查。五是财政部门和税收部门要淡化目标考核，坚持据实征收、应收尽收的原则，努力提高收入质量，增加地方财力。
2、区别情况，分类处理，从政策上促进债务化解。一是积极协调银行、信用社等金融机关，对不具备偿还能力的乡村两级的逾期债务和担保债务进行清理，争取停息挂账，实行本息分离，制止债务因利息增加恶性膨胀，防止乡村两级债务继续扩大。二是对乡镇兴办企业的借款和担保款，企业仍正常经营的，应该转移债务承担的主体，取消乡镇政府的担保；企业不能正常经营的，对企业的资产、股权进行盘活、转让，偿还银行债务。三是对乡镇尚欠的财政周转金，符合财政资金投向的农田水利基本建设、公共设施建设借款，可以区别情况豁免所欠的本息；对一些开发性、扶持性的周转金借款，可以采取停息挂账的办法，降低乡镇负债总额。四是合理使用法律手段，通过诉讼途径解决债务争端，降低乡镇负债。对于无效的担保要依法申诉，用法律的手段防止无效的担保转嫁为乡镇的实际债务。对由于债权人长期不要求归还，已经丧失诉讼时效的债务，应通过法律途径，豁免乡镇政府的偿债责任。五是加大转移支付的力度。特别因公益事业和日常运行中形成的债务，可通过转移支付资金予以偿还。
3、明确责任，创新机制，从制度上推进债务化解。一是要根据乡镇债务形成的原因，明确债务偿还的责任，落实到单位或个人。二是坚持明确化解乡村债务的目标任务，将债务化解工作列入乡镇领导政绩考核的内容，并督促各乡镇制订切实可行的偿债计划，把化解债务工作落实到实处。三是要建立化解乡镇债务的激励机制，对化解债务成绩突出的给予一定的补贴和奖励。
4、分类施策，区别对待，从执行上推动债务化解。要加大对有效债权的催收力度，对有偿还能力的自然人和法人所欠乡村的债务，必须限期收回；对暂无偿还能力的，制定还款计划分期收回；对党员干部和国家工作人员欠款在限期内不归还的，按党纪政纪有关规定惩处。对农业税尾欠形成的债务，要区别对待，分类处理，通过村民代表会议民主评议，该减免的要坚决减免。在确保不突击清欠、不加重农民负担、不发生涉农案（事）件的前提下，依法逐步清收。清收上来的各项欠款全部用于化解债务。
（湖南省汝城县财政局 黄文华） 【责任编辑：曹雅】
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